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信访能否构成诉讼时效中断事由

来源:中国法院网 分类:法律案例

  案情:

  1997年3月6日,收款人为张某的银行汇票因银行对票据背书未尽严格审查义务而被违规解付,张某于1997年12月向人民银行进行信访,要求查处违规行为而未果。2000年6月7日,张某再次向人民银行投诉,人民银行出具信访事项处理意见书给张某。该意见书载明:“我行按程序将张某1997年12月投诉交由××银行(解付银行上级分行)查办,该分行于1998年2月将查办结果送至我行,我行已按程序将查办结果告知了信访人。”2001年6月18日,张某向法院提起诉讼,要求解付银行赔偿票款损失。

  评析:

  对本案的处理,涉及的关键问题是张某的起诉是否已过诉讼时效,而判断是否已过诉讼时效,则取决于张某的信访行为能否引起时效中断。

  诉讼时效期间进行中,因发生一定的法定事由,致使已经过的时效期间统归无效,待时效中断的事由消除后,诉讼时效期间重新起算,此即诉讼时效中断。根据民法通则第一百四十条规定,引起诉讼时效中断的法定事由只有起诉、当事人一方提起要求及同意履行义务三种。其中,起诉为中断时效期间的主要原因。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百七十四条(下简称司法解释第一百七十四条)规定权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求,从提出请求时起,诉讼时效中断。经调解达不成协议的,诉讼期间即重新起算;如调解达成协议,义务人未按协议所定期限履行义务的,诉讼时效期间应从期限届满时重新计算。

  笔者认为:1.对“有关单位”应作广义理解,只要该单位与受诉行为有牵连就行,至少应包括所有国家机关和仲裁机构、消费者委员会等。2.只要权利人向有关单位和机构反映了纠纷,不论其是否提出具体请求,均应适用司法解释第一百七十四条,除非其明确表明只反映情况,不要求解决问题。对于这一点须强调的是,权利人向有关单位反映纠纷,主观上表明其已意识到自己权益受到侵害,行为上表明其在积极主张权利,这完全与国家设立诉讼时效制度的立法目的相符合。

  而信访条例第二条规定:“信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。”第九条规定:“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”根据上述规定来分析,信访只是信访人向有关行政机关反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由行政机关处理的活动。保护民事权利是人民法院职权范围事项,行政机关并非司法解释第一百七十四条中所指的能保护民事权利的“有关单位”。由此得出的结论就是,本案原告张某向行政机关之一的人民银行信访不构成诉讼时效中断理由。

  两相比较,司法解释通过扩大解释起诉的含义以期更好保护权利人利益,而信访条例则通过相对狭窄及严格的规定排除了行政机关保护公民民事权利的可能性。我们再来看司法解释第一百七十四条中人民调解委员会的性质及其运行机制。根据国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》的相关规定,人民调解委员会本身并非是能“保护民事权利”的国家机关,其只是一个群众性组织;人民调解委员会不仅可依权利人申请调解纠纷,还可在当事人没有申请时,主动介入纠纷,进行调解。设想一下:当人民调解委员会主动介入调解纠纷并达成调解协议时,当事人事前根本就没有提出保护民事权利的要求,司法解释第一百七十四条仍明确此情形属于该条款调整范围。群众性组织尚能保护公民民事权利,根据“举轻明重”的法理原则,作为拥有强大行政权力的行政机关当然更具保护公民民事权利的能力,但依信访条例规定,本案原告张某向人民银行提起信访恰恰就排除在适用司法解释第一百七十四条规定之外!这就是信访条例规定与民法通则司法解释规定之间的矛盾之处。

  综上,我国应系统清理法律法规,使相关规定能互相配套。而本案,从社会效果及正确理解司法解释精神角度,张某信访行为构成诉讼时效中断理由似更为妥当。
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