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本案供电企业行为应否接受审查

来源:中国法院网 分类:法律案例

  案情:

  用电户李某系经营生猪头、蹄等的个体户。2002年7月25日上午11时许,李在本村医疗点输液时被其子女叫回家,某电力公司下属供电所工作员陈某即告知其家中的电度表带负荷不计量,并叫李在其制作的现场笔录上签了名。随后,供电所所长也赶赴现场,叫李于当日下午到供电所接受处理。

  当日下午,供电所即依据上午的检查和《电力供应与使用条例》第31条的相关规定,作出了《关于对大田乡葛藤坡二社李某用电户窃电行为的处理意见》,认定李具有窃电行为,决定补收其电费2499.87元,承担违约使用电费7499.61元,更换原有用电计量装置,在当日下午3时以前,如不接受处理,即作中止供电处理。李某在该处理意见上签名后于同月29日向供电所交付了现金10000元,供电所出具的白条收条载明为“维约使用电费”,其后出具的正式收据又载明为“违约金”。李对供电所的这一处理心存疑问,经多方咨询后,向法院提起了行政诉讼。

  审判:

  一审法院认定电力公司虽系企业法人,但其拥有的查电权系来自规章《用电检查管理办法》的授权,因此而实施的查电行为系对用电户的用电行为进行管理的行政行为,应当接受司法审查,进而以一人查电系实质性程序违法为由撤销了供电企业对用电户李某的用电系窃电的认定,责令该电力公司退还所收取的违约金10000元。

  评析:

  本案涉及三个问题:一是供电企业能否成为行政诉讼的被告。二是其实施的用电检查行为是否为行政行为。三是该行为是否具有可诉性。就此作如下分析:

  一、主体问题

  电力公司虽系企业法人,与电力用户间本属平等的供用电民事主体。但是,长期以来,我国对电力部门的管理实行政企合一的管理模式,电力部门既具有电力行政主管机关的职权,又参与电力市场经营。经过改革,电力行政主管部门与供电部门虽已相分离,且供电部门已转变为企业法人,可电力行业未全面放开,国家对电力方面的管理,仍有许多问题要通过供电企业去实施。

  本案就是一典型例证,电力公司根据电力工业部《用电检查管理办法》和四川省《反窃电管理办法》的规定,行使了《电力法》、国务院《电力供应与使用条例》规定的电力行政主管部门的职能,实施了用电检查,认定用电户存在窃电问题等行为。我国《行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”, 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释扩大了“授权─组织”的规范性文件的范围,即由法律、法规扩大为法律、法规或者规章。即不单法律、法规授权的组织,而且规章授权的组织或机构也可以成为行政诉讼的被告。本案电力公司作为非政府的企业组织依据电力工业部《用电检查管理办法》和四川省《反窃电管理办法》的规定行使了行政职能,即是行政诉讼的适格被告主体。

  本案电力公司的上述行为并非个案行为,而是有一定的普遍性,其主要原因是体制问题所致。《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号),国家设立国家电力监管委员会,负责全国电力事业的监督管理。该机构的职能配置(主要职责)、内设机构、人员编制却直到2003年2月24日才由国务院作出了明确的规定(国办发[2003]7号),致使电力行业的许多行政管理职能仍由供电企业沿袭行使。因此而引发的争议,应当允许相对人提起行政诉讼,以获相应的救济。

  二、用电检查的属性

  用电检查是查电主体对电力用户的用电情况进行检查,确认电力用户使用电能是否符合相关的使用规范、安全规范和是否存在盗窃电能的行为。是查电主体对电力的管理行为,而非追求利润的行为,目的是确保电力的安全运行和正常的用电秩序。同时,它又是一种职权行为,即用电检查权,该权力或权利来自国家法律、法规、规章的授权。

  《电力法》第五十六条规定“电力管理部门依法对电力企业和用户执行电力法律、行政法规的情况进行监督检查”,第五十八条规定“电力监督检查人员进行监督检查时,有权向电力企业或者用户了解有关电力法律、行政法规的情况,查阅有关资料,并有权进入现场进行检查”。《电力法》规定的查电主体为政府的经济综合主管部门(简称经贸局)。电力工业部《用电检查管理办法》规定的查电主体则为供电企业,该“办法”对用电检查的内容、方法、程序和处理均作出了规定。第一条“为规范供电企业的用电检查行为,保障正常供电秩序和公共安全,根据《电力法》和《电力供应与使用条例》和国家有关规定,制定本办法。”第四条“供电企业应按照规定对本供电营业区的用户进行用电检查,用户应当接受检查并为供电企业的用电检查提供方便。用电检查的内容是:……违章用电和窃电行为……。”第十六条“供电企业用电检查人员实施现场检查时,用电检查员的人数不得少于两人。”第十七条“执行用电检查任务前,用电检查人员应按规定填写《用电检查工作单》,经审核批准后,方能赴用户执行查电任务。查电工作终结后,用电检查人员应将《用电检查工作单》交回存档。《用电检查工作单》内容应包括:用户单位名称、用电检查人员姓名、检查项目及内容、检查日期、检查结果,以及用户代表签字等栏目。”第十九条“经现场检查确认用户的设备状况,电工作业行为、运行管理等方面有不符合安全规定的,或者在电力使用上有明显违反国家有关规定的,用电检查人员应开具《用电检查结果通知书》或《违章用电、窃电通知书》一式两份,一份送达用户并由用户代表签收,一份存档备查”。供电企业的用电检查权在《电力法》中也有反映,第三十三条二款规定“供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户,进行用电安全检查或者抄表收费时,应当出示有关证件”三款规定“用户……;对供电企业查电人员和抄表收费人员依法履行职责,应当提供方便。”《四川省反窃电管理办法》第17条规定“窃电量由供电企业认定。”则是将、窃电数量的认定权明确赋予了供电企业。

  用电检查所产生的法律后果是用电户是否遵守相关的电力使用规范、安全规范,是否存在盗窃电能,是否危害了电力的安全运行和正常的用电秩序;是查电主体的公务行为,与用电户间因此而形成的法律关系是检查与被检查、确认与被确认的行政管理法律关系,而非平等民事主体之间的供用电法律关系。它符合行政法上行政行为的慨念特征。行政行为是具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员行使行政职权而作出的对外直接产生法律后果的行为。民事行为则是民事主体设立、变更、终止民事权利、民事义务为目的的行为。以当事人、标的、意思表示为构成要件。本案中,电力公司用电检查的目的不是要与用电户间建立新的民事权利义务关系和要变更、终止双方的民事权利、民事义务,他实施用电检查无须征得用电户的同意而形成合意。因此,电力公司实施的上述用电检查权,进而认定原告存在窃电的法律后果,是具体的行政行为。

  三、用电检查、窃电认定行为的行政可诉性。

  任何国家的司法审查都是有限的,即使是宣称司法审查不受立法限制的国家也是如此,如国家行为,行政自由裁量行为等,均被排除在司法审查的范围之外。因为,行政行为如果不加区分地均可被诉,均确定为法院的受案范围,有时就可能损害国家和社会利益。那么如何确定行政行为的可诉性,张树义教授在《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》中认为:一是行政行为的违法性标准;二是行政行为的侵权性标准。依法行政的要求是只有违法的行政行为才具有可诉性,合法的行政行为即使侵犯了他人的权益,也不具有可诉性。我国行政诉讼法及其司法解释对司法审查的范围确定采取的是概括加列举的方式。为此,张树义教授认为凡符合上述两个标准的行政行为,均在可诉之列。如果要加以排除则是必须加以论证为例外,因为排除不受理的行政行为是限于明确列举的案件,不能作任何扩大的解释。

  本案中,电力公司的用电检查,窃电认定,收取用电户违约金的行为,并非行政诉讼法及其司法解释所列排除不予受理的范围之列。同时电力公司的用电检查行为,确实违反了上述法律、法规、规章规定的检查程序,采取一人检查的方式,因此而认定用电户存在窃电行为,责令用电户缴纳违约使用电费缺乏合法支持。当然窃电的数量达到一定数额时,则是刑事司法认定问题,与本案无关。当没达到一定数额,则为行政认定,即应遵守行政程序予以确定。因此,行政主体没有遵守行政程序时而作出的认定,相对人有权提起行政诉讼,以获取相应的救济。

  四、民事诉讼难解本案纠纷

  试想:如果用电户起诉电力公司违反供用电合同,实施违法用电检查和窃电认定,请求返还已支付的违约金(违约使用电费),民事法官如何确认电力公司的用电检查行为效力,如何否认电力公司的窃电认定和用电户与电力公司已达成的违约使用电费协议,显然都是无法作出的。首先,用电检查是电力公司单方作出,该检查行为并未损害用电户的民事权益,因此而形成的现场笔录,系行政诉讼特有的证据而非民事诉讼证据,民事法官不能适用民事诉讼程序评判该证据的效力。其次,窃电认定(窃电量未达到刑事犯罪标准)也是电力公司单方作出,与用电户没有任何协商的余地,民事法官无法予以否认。违约使用电费也是电力公司单方作出,显非用电户的真实意思表示,如认定为民事协议,用电户怎么能够请求返还而获得民事法官的支持。因此,用电户无法获得民事救济。

  我国现阶段,非政府组织的哪些行为属于公共管理行为,受行政法的规范,哪些属于非公共管理行为,受民法的调整,还处于一个摸索的阶段。为此,在全面建设小康社会的今天,为了使正当权益受到某个组织侵犯的当事人得到有效的司法救济,若该组织与当事人之间的关系很难定性为民法上的平等主体之间的关系,或者很难以契约理论、契约规则以及其他民法规则进行调整,应当允许当事人可以通过行政诉讼获得相应的救济。

  综上,供电企业实施用电检查而成为行政诉讼被告,并被判决败诉,触动了电力行业旧有的管理模式和行为方式,也向电力行业提出了在开展反窃电的同时,应切实维护电力用户合法权利的新要求。法院的判决及其价值取向,值得肯定。

  (作者单位:四川省泸县人民法院)
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